政府監管是食品安全治理的底線設計和最終屏障。圖為監管部門檢測食品安全。新華社發
■段禮樂
摘要
信息是食品安全治理的核心問題,所有的制度設計都應當圍繞著信息的生產、傳播和披露予以展開。食品安全社會共治最大的優勢就是對信息的多元吸納和充分利用。通過社會共治機制搭建相應的制度平臺,使食品安全的利益相關方都能夠參與食品安全治理。
2019年5月20日發布的《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》(以下簡稱意見)將食品安全提升到“關系中華民族未來”的高度。意見提出了深化改革加強食品安全工作的基本原則,其中強調要堅持共治共享,形成“生產經營者自覺履行主體責任,政府部門依法加強監管,公眾積極參與社會監督,形成各方各盡其責、齊抓共管、合力共治的工作格局?！?015年的《食品安全法》第三條規定了社會共治原則,此次發布的意見進一步明確了社會共治的主體、職責等。意見指出,我國食品安全工作仍面臨不少困難和挑戰,形勢依然復雜嚴峻。社會共治是食品安全治理應當堅持的原則,也是實現食品安全社會共享的重要途徑。
A
食品安全問題的本質是信息問題
食品是典型的“信任品”,食品生產經營領域存在嚴重的信息不對稱?，F代社會,食品的制作工藝復雜,食品質量難以通過簡單的視覺觀察和經驗感知予以判斷。隨著食品科技的發展和食品工藝的提升,對食品質量的判斷進一步依賴專業知識和技術手段。食品安全不但有制度復雜性,更有技術復雜性?，F代食品領域,消費者與生產經營者之間存在天然的信息不對稱。
我國食品生產經營領域,小企業、小作坊眾多,執法對象分散,依靠政府的監管力量,很難發現眾多分散且隱蔽的違法行為,食品安全治理依賴于“運動式執法”“選擇性執法”等非常規的執法手段,重要的原因在于政府機關缺少執法信息,從而導致執法能力的弱化。因此,在食品安全治理中,執法部門與執法對象也存在難以克服的信息不對稱。
消費者面臨著信息困境,執法部門同樣面臨信息約束。在食品安全治理中,信息是非常重要的制度變量,會影響消費者利益,也會影響制度的具體運作,進而影響食品安全的治理績效。因此,食品安全問題的本質是信息問題。在食品安全治理中,所有的制度性規則和程序性設置都應當圍繞著信息的生產和披露而展開。
B
政府監管在食品安全治理中存在制度邊界
長期以來,我國實行公權主導型的食品安全治理模式,主要依賴政府監管。在這種監管模式之下,政府可以提供食品安全標準、食品安全準入等基礎性的食品安全制度,并通過監督檢查、風險評估、風險管理、信息發布等方式提供基礎的食品安全信息,有效提升食品安全狀況。所以,政府監管是食品安全治理的底線設計和最終屏障,在食品安全治理中發揮著不可或缺的作用。
但受制于資源約束、信息約束等外部條件,公權主導型的監管模式存在制度邊界。政府監管有賴于資源投入,資源投入與制度績效之間呈現正相關,更多的資源投入一定能夠實現更高的制度績效。但在具體的制度運作中,資源投入不會是無限度的,現實中永遠存在有限的監管資源和無限的監管負擔之間的矛盾,監管部門需要評估資源投入與制度績效之間的變量關系,從而形成制度實施的資源邊界。同時,監管部門雖然可以通過監督檢查的方式發現執法對象的違法信息,但在食品安全治理中,存在“高違法率、低查處率”的問題,監管部門面對不特定的違法行為,其缺少發現所有違法信息的能力和手段,從而導致食品安全治理中的執法困境,從而形成制度實施的信息邊界。
面對復雜的食品安全形勢,監管部門存在資源和信息約束,從而形成政府監管的制度邊界。因此,需要引入多元化的治理主體,化解監管部門的資源約束和信息約束,發揮不同主體的制度能力和信息優勢,推動食品安全良好治理格局的實現。
C
食品安全治理需要發揮不同主體的信息優勢
公權主導型的食品安全治理模式主要強調監管機構作用,對社會主體的重視不夠,不能有效調動社會資源以實現良好的治理格局。食品安全治理中,不同主體具有不同的信息優勢,可以發揮不同的制度角色。應當在食品安全治理中強調多元主體的作用,使媒體、社會組織、消費者等都能充分發揮作用,實現食品安全治理多元主體的參與,利用他們的信息優勢和制度優勢彌補行政監管的不足,對違法生產經營者形成多重威懾。
在食品安全法的整個制度體系中,信息約束影響食品安全治理的效度,因此,應當重視風險交流中的信息供給和信息流動。市場具有自發的信息生產機制,通過競爭實現信息的公開和流動。但總有市場機制難以發現和獲取的信息,就需要信息優勢主體公開信息,所以,除了注重市場化的信息供給模式,還要發揮不同主體的信息優勢,實現多渠道的信息供給和信息傳播。食品安全治理不是信息的單向流動,而是信息的互相溝通,因此,會涉及到不同的主體,每一個主體利用自己的信息優勢和其他利益相關方交流信息,從而達到增進認知的目的。其中涉及到政府部門、專家學者、媒體、消費者、消費者組織、行業協會、NGO等組織。這些不同的主體都會參與到食品安全治理中來,并發揮不同的作用。比如,堅持消費者在食品安全治理中的主體地位,通過制度安排提升消費者的認知能力,充分利用消費者的信息優勢,引導其參與食品安全治理,強化食品安全信息收集,建立制度實施的信息反饋機制和促動機制;基于現代食品生產經營的高科技和全鏈條,弱化了公眾的食品安全認知,需要建立以專家意見為核心的導引機制,激勵醫學、社會學、心理學、傳播學和法律等領域專家向公眾提示安全風險,增強公眾認知能力,為食品安全治理提供科學信息與策略支持;食品安全治理依賴于信息的公開和流動,信息公開和流動需要媒體支持,在食品安全風險交流中,媒體也發揮著重要作用。
信息交流是社會共治理念的重要制度依托,這一機制可以促進多元主體的參與,降低公權機構的治理成本,通過多元化的治理路徑、多中心的治理模式和多維度的治理效果,實現良好的食品安全治理格局。
D
通過食品安全的社會共治實現食品安全的社會共享
最近幾年的食品安全治理模式逐步向社會共治型治理模式轉型,有效矯正公權主導型監管模式的弊端。作為社會共治機制的重要組成部分,政府部門、行業協會、專家學者、媒體、食品生產經營者和消費者等不同主體之間開展深入而廣泛的信息交流,確保各方都能獲得可信、客觀和可理解的風險信息,彌合不同主體之間的認知差異,提高相關主體的食品安全意識和風險認知能力,從而實現食品安全的最佳治理。
信息是食品安全治理的核心問題,所有的制度設計都應當圍繞著信息的生產、傳播和披露予以展開。食品安全社會共治最大的優勢就是對信息的多元吸納和充分利用。通過社會共治機制搭建相應的制度平臺,使食品安全的利益相關方都能夠參與食品安全治理。所以,從信息角度看,食品安全社會共治的制度核心也應當圍繞著信息加以展開。通過社會共治可以抹平不同主體的信息鴻溝,消除食品治理的信息障礙。在社會共治中,政府承擔基礎性信息提供的功能,在監管過程中,政府圍繞著如何有效披露并傳播信息進行制度設計,信息生產和傳播成為政府食品安全治理中最核心的問題。而其他主體發揮自身的信息優勢,提高制度的實施績效。信息流動的通暢與否是食品安全風險交流機制能否發揮作用的關鍵,建構必要的平臺和機制以保證信息流動的通暢,避免利益相關方基于自身利益阻斷信息的傳遞鏈條。拓展信息傳播渠道,建立多元化的信息傳播機制和有效的信息傳播策略,實現信息的有效傳播。這些都是社會共治的制度體現和制度展開。
結合食品安全社會共治的制度特性、制度目標、體系構成和實施主體等因素,確定以制度實施為導向確定治理模式、以信息公開為內核確定制度形態、以信息流動為理念形成制度體系的原則,在食品安全社會共治過程中,把握不同主體的信息能力、行為模式和利益偏好,實現信息約束下食品安全治理的新格局。
在食品安全治理中,需要超越政府監管這一單一的制度視角,避免“放松規制”或“強化規制”這種簡單化的思維模式,通過在食品安全治理中引入社會共治的概念,將社會共治涉及到的相關主體都納入制度視野,增進制度形態的層次性,強化制度安排的包容性,分析不同主體的制度角色和制度權能,展現其在制度設計和制度運作中的地位,評估社會共治的制度路徑和技術方案,使社會共治原則進一步具體化。意見在第十部分提出了推進食品安全社會共治的具體途徑,包括加強風險交流、強化普法和科普宣傳、鼓勵社會監督、完善投訴舉報機制等。在深化改革加強食品安全工作中,需要進一步制度化相關措施,通過可操作性的制度設計發揮不同主體的治理優勢,通過食品安全的社會共治實現食品安全的社會共享。
(作者系深圳大學法學院講師)